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解開丁屋政策問題癥結

黎偉聰 (港大房地產及建設學系教授)

 

有關新界認可原居村民男丁可建一般不受《建築物條例》限制之三層2700方呎樓面「小屋」或「丁屋」的政策，可說是公共政行中備受誤解之高度敏感地帶。論者往往左右迴避，卻又忍不住在某一特點上發揮。筆者對此思考多年，發表過學術文章；也在教學和座談會上發表過見解，可惜香港媒體罕見有全面正確報導。

 

丁屋是否1972年政府推行新市鎮計劃（以支援10年房屋計劃）的政治交易呢？首先，可能有些新一代原居民也以為是這樣。但實際上是沒有絲毫交易。在未解釋這個事實前必須指出，建丁屋的土地，可分為私人土地和官地，並受一般和特殊的發展限制，十分複雜。

 

祖傳 土地建屋何惡之有？

 

建屋在私人土地上，政府並沒有直接資助。有人以為，因為土地多數是集體官批的「農地」，免補地價(買賣與否)實有無形的資助。這些人沒有考慮兩點。第一，一般補地價，其中是因為業主利用了政府基建之便更改用途，唯一般丁屋之地沒有基建（如污水渠、公路）可言。第二，更基礎的事宜是，集體官批上「農地」與「屋地」之分野從可而來？原來，這土地制度是1898年英國強租新界後的措施，後果是把新界土地用途凍結在丈量調查之際。以後凡村民欲建屋，必須得理民府（82年後改為地政署）官爺批准。本來原居民按中國傳統法律和習慣，在私地上建屋天公地道，但這產權自由為港府沒收。1972年之「丁屋政策」，與其說是「利益交換」，倒不如說是「發還原居民部分喪失了七十多年的私有產權」。根本，官方應新界人丁增長，一直要處理建屋申請。丁屋政策不外把理民府（地政署）申請標準規範化吧。

 

至於在官地上建之丁屋，性質更有趣。它們在建屋之內五年，不可轉讓。在這期間，除非土地是 因為與政府交換取得，丁民確實享政府間接資助地價。不過，一旦五年後，他補地價售出權益後，便無資助可言。故制止村民出售此類丁屋，反為存在政府繼續資助的公平問題。

 

滿足男女平等節外生枝

 

丁屋政策另一個備受批評之處，是它只裨益男士，女性受到不平等看待。然而，若此政策還要處理男女平等，則問題更大。很顯然，若香港大學只准男生申請入學而拒絕女生，正確的做法是給予女生同樣申請權利。有關一般女原居民 (除了若干例外)不可建丁屋之性別歧視「問題」，按同樣道理，便是把政策放寬到涵蓋女士，但問題便頃刻擴大100%。

 

有人說丁屋僭建嚴重，危害生命財產，這並非謬論，但丁屋出現的問題，並非特殊現象。環顧市區多層大廈加建和內部違例改裝（作劏房等），那些不住丁屋的富翁，私自「不入則」而把私宅地堡化 (fortification)作防盜防劫持(「標參」)的例子，肯定較原居民村房舍違例為數更多。政府六、七十年代興建的400多楝「問題公屋」要暗中拆卸重建，浪費了大量納稅人金錢，比九龍城寨屋群安全度更低，更令居民提心吊胆和繳納人憤怒不巳。

 

攻擊丁屋違反基本法精神

 

基本法第40 條確定，新界原居民傳統權益受五十年（1997-2047）不變的憲法保護。「“新界”原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。」唯「丁屋」政策是否「合法傳統權益」呢？用律師們細密思維，大可以質疑這「不外是1972年政府措施」是否真的悠遠「傳統」權益？但正如上文所述，這政策並非特權輸送，只不過是發還部分自上世紀初港府丈量新界（包括所謂「新九龍」）而喪失的原本土地權益。那麼，試圖斷章基本法，去攻擊基本法有關新界原居民之精神，實不合情理。

 

懸案：在新界原居民的研究，具有學術價值的問題有二。首先，界限街至九龍山脈之間的原居民村（如李鄭屋、蘇屋、衙前圍等等）為何從未被視作「認可村落」呢？這是否英國意圖於九七年後把該地據為己有的線索？第二，原居民的地權在滿清時哪些是「地皮」，哪些是「地骨」權益擁有人？據說關鍵文件，傳聞與一艘赴英船遇險沉入大海。

 

個別新丁屋難建

 

自從1990年《城市規劃條例》修訂以來，一個原居民要建丁屋，除了有足夠建築費，更要擁有私人土地，而該地段亦要座落地政署按1972年指引所圈出之「認可鄉村範圍」(village environ) 內。否則，除非那片土地已劃為法定「鄉村式發展分區」(Village Type Development Zone) ，丁屋申請根本亦難以獲批准。

 

所以，自1990年起，大量丁屋申請被拒。原居民無計可施，往往把土地售予中間人而最終落入大發展商手中。發展商承擔風險去向政府申請改劃。筆者認為，丁屋政策在有 城市發展潛力的新界土地上名存實亡。

 

此外，有不少原居民的農地，因他人利用逆權侵佔法 (adverse possession) 而喪失。這些失去的家傳土地，部分確實因疏忽管理而引起，但亦有一些土地是先輩慷慨廉租予或准許難民作謀生之用。經數十年後，得益人後代運用法援，濫用法律奪取恩人繼承人的土地。因為租約與准許往往是祖先口頭保證，業主難以提出證據反駁謀奪土地者。

 

三十多年前，八十年代中，港府研究新界發展時，外籍顧問把新界土地租值上升和田地改作露天存貨，視為虛無的「希望價值」（hope value）之表現；又認為務農維生大有可為，應該大規模的阻止田地改變用途，這可說是緣木求魚。請問香港有沒有任何傳授漁農技術的專門學科？對於一個認識香港和經濟學的人，此說完全是荒誕無知的見解 - 尤其是政府漁農政策並無補貼或積極基建援助（如免費水供魚塘使用）。然而，這思維卻一直影響政府規劃和法例, 失去有條理的近郊發展機會。今天的「棕地」和原居民村落的不工整建築物面貌，與這些思維和政策不無關係。

 

原居民自謀出路

 

丁屋本意是使原居民安居樂業，但政府從未認真考慮其累積環境景觀效應。就算政府對凡申請都照樣批准，後果將是九龍城寨六十年代末期模樣，對村民也非長遠房屋之策。「鄉議局」實為香港民主政治機構始祖，理應負起任務自行發展原居民接受的合理可行方案，與政府洽商，而不是依賴「父母官」，為其子侄設想，由下而上的政策，必容易開展。筆者確信，原居民於土地方面的權益應按既定的建構，藉「鄉議局」去作籌謀。一般區議會，甚至立法局雖有一定功能，但按歐盟和傳統的輔助原則 (subsidarity)理念，應該讓地方團體去處理自身事務。這是最自然的方法。

 

公義與和平

 

新界氏族生活模式雖受都市化和全球化影響，不失其固有的價值文物和文化傳承，而且亦為市民提供一個居住在市區中的另外選擇。因此，把「丁屋」事宜擴大成為原居民「特權」的傾向，應該放棄，免得自尋煩惱。

 

攻擊新界原居民權益的想法並非好事。丁屋之建築，局限於新界，並無伸延至港九市區。相反，市區擴展，必須向新界進軍。另一方面，非新界原居民的發展，亦推高原居民土地的機會成本。既然發展互利也要共處，便應包容。 只講「有人 (他人 )要負責」的公義問題，斤斤計較，就算合理也必失去和平，因為並無友善之意或容人之量可言，更遑論愛德。

 

作者：黎偉聰（香港大學房地產及建設學系教授），原刊信報財經新聞，本社獲作者授權刊載。